EOD模式是践行“绿水青山就是金山银山”理念、探索生态产品价值实现机制的重要形式之一，模式的可持续性，取决于EOD项目落地实施的可行性、项目融资的可得性，尤其是项目全过程中对金融风险的防控。本文从法律制度视角，结合EOD项目合同的设计，通过对项目各方权利义务的分配，为项目的融资风险防控提供顶层设计的法律经济学思考。
EOD（Ecology-Oriented Development）模式，即生态环境导向的开发模式，是以生态保护和环境治理为出发点，以关联产业的开发运营收益为支撑，以公益性和经营性项目组合为载体，由同一主体对项目统一运作、一体化实施，从而将生态环境治理带来的经济价值内部化的一种生态产品价值实现机制和创新性的项目组织实施方式，是践行“绿水青山就是金山银山”发展理念、推动形成生态文明建设的创新模式。从政策文件到项目实践，EOD模式自试点以来，已在国内推行4年，全国范围内落地实施的EOD项目不少，对全方面推进美丽中国建设、促进生态产品价值实现具备极其重大的理论与现实意义。理论上可行的商业模式，在具体项目中需要兼顾交易各方的利益，既要符合EOD项目发起方解决环境保护资产金额来源的初衷，又能吸引社会资本方投资、金融机构给予贷款支持，识别并有效防控EOD项目中的风险至关重要。本文将从法律经济学视角，分析当前环境下在谋划EOD项目过程中防范融资风险的措施，保障EOD项目找到社会投资并获得金融机构贷款支持。
自2021年第一批试点开始，截至目前，近300个EOD项目经“生态环保金融支持项目储备库”推送到金融机构。2024年1月生态环境部、国家发改委、中国人民银行、国家金融监管总局共同发布《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》（以下简称《实施导则》），对规范EOD项目的谋划与实施具有里程碑意义。2024年3月生态环境部印发《关于开展生态环境导向的开发（EOD）项目实施评估的通知》（环办科财函〔2024〕102号，以下简称《实施评估》），进一步规范了EOD项目推进实施中的问题。10月人民银行等四部门印发《关于发挥绿色金融作用服务美丽中国建设的意见》，要求加强对EOD项目的金融支持，包括加大信贷支持力度、优化项目贷款条件、提高项目融资效率，并鼓励金融机构对项目给予整体授信；要求拓宽投融资渠道，可以EOD项目的资产、权益作为抵押为项目贷款。《中央国务院关于全方面推进美丽中国建设的意见》更是把EOD模式作为健全生态产品价值实现机制的创新模式给予肯定。至此，EOD模式在国家层面建立了基本完备的制度体系。随后，浙江等省在国家层面规则基础上，结合本省需求和实际，制定出台了本省EOD项目管理的配套文件。随着EOD模式制度体系的完善，EOD项目的融资将更加有据可循，为金融风险防范提供了制度性支撑，有利于发挥绿色金融支持重点项目的牵引作用，激发金融机构融资动力，增强社会投资协同推进降碳减污扩绿增长的信心。
不同于传统的企业融资模式，EOD模式是一种创新型的项目融资，无论政府发起方还是项目实施主体参与EOD项目，都是针对特定EOD项目筹集资金，主要依赖项目自身的收益和资产作为还款来源。虽然项目组织主体选择社会资本方、金融机构提供贷款依然十分看重社会资本方的企业整体信用，但不改变EOD模式的核心逻辑是项目融资的特点。正是因为主要是依靠项目自身收益和资产作为还款来源，EOD项目谋划过程中纳入的资源和产业开发内容对项目可投性、可融性、可持续性就最重要，决定着EOD项目能否吸引来社会资本方投资和金融机构给予贷款支持。从公开信息看，大连庄河市水环境综合整治与渔业经济区建设EOD项目已得到中国农业发展银行辽宁省分行12.6亿元授信，柳州市香兰河流域综合治理EOD项目得到中国农业发展银行柳州分行15.5亿元授信，江阴段环境治理及科创产业融合发展EOD项目得到国家开发银行江苏省分行22亿元授信，祁门县生物多样性保护及现代化发展EOD项目（一期）得到中国农业发展银行5.4亿元授信，无锡大美阳山生态环境修复与农文旅融合开发项目是全国农发行系统首个国家库正式入库项目，审批仅14个工作日即得到中国农业发展银行江苏省分行12亿元授信，首笔投放1亿元。
项目组织申报主体谋划的EOD项目是否适宜金融资金支持、能否得到金融机构的融资支持，成为具体EOD项目能否落地实施的核心决定因素。通过采用市场机制，开发性金融机构、政策性金融机构和各类商业银行，为大量的EOD项目的落地实施提供了强有力的融资支持。推行EOD模式的出发点之一即解决生态环境治理缺乏资产金额来源渠道，EOD模式将公益性强、收益性差的生态环境治理内容与收益较好的关联产业有效融合，由项目实施主体（即EOD项目公司）一体化实施，从而将生态环境治理带来的经济价值内部化，使所治理的生态环境能够为临近空间内的关联产业赋能、增益，以此来实现将关联产业可获得的较高收益用于补贴生态环境治理所付出的投入成本，确保生态环境的治理效果可持续得到维护。正是基于上述的生态价值内化逻辑和生态产品价值实现机制，保障EOD项目本身在整个生命周期都具有稳定、持续的现金流，具备可投性、可融性、落地实施可能性、还本付息保障性、运营维护持续性。金融机构基于具体EOD项目的特性，在对其是不是具备EOD模式的符合性、项目目标的可达性、实施效益的实现情况等做评估审查后，遵循独立审贷/批的原则，进行放贷或投资审批。
即使按照EOD模式的有关政策要求对项目整体立项，EOD项目融资依然极大地考验着实施主体自身的信用和投融资能力，融资成为当下制约EOD模式发展的核心因素之一。当前产业收益下行情况下，项目现金流的波动性、收益实现的不确定性均较大，有能力解决项目资本金出资并能够为项目争取到金融机构贷款融资的实施主体并不多，需要谋划EOD项目的政府和园区管理机构在谋划策划项目过程中广泛接触、多渠道选择具有总实力的社会资本方和具有专业运营管理能力及成熟市场渠道的运营方，以便为项目落地实施择优选择承接主体。
EOD模式要求采用竞争性方式一次性确定实施主体，不得采用授权委托、ABO（授权－建设－运营）等方式确定EOD项目的实施主体，地方国有平台非经公开竞争或与社会投资方组成联合体参与公开竞争，将无法以直接组建投资运营公司的方式获得EOD项目并进行投融资。而且不得含有包括中央、地方财政资金等的政府资产金额的投入，例如以中央水污染防治资金等政府资金实施的生态治理内容不能纳入EOD项目范围内，而应作为政府投资项目实施，以此确保EOD项目为企业投资项目的非公共资金投资属性。EOD项目的还款来源，也不得含有任何形式的政府中长期支出责任、政府不得为融资做担保，否则存在增加地方政府隐性债务的风险。
EOD项目投资的可行性、融资的可得性，依托于项目结构设计合理、方案设计合规，必要的保障条件是项目合同的合规性、内容的完备性、约定的严谨性，既要防范投资失败风险，又要对金融机构的融资风险进行防控，还要确保项目生态环境与社会经济方面的效益。
从EOD模式搭建的法律上的合作伙伴关系而言，EOD模式下的项目都不是简单交易，而是长期合同、非标准化合同，需要各方通过一系列权利义务的分配，并借助EOD模式相关制度及我国既有的现行有效法律体系保障其规范运作。
EOD合同则作为对合同各方具有约束力的制度，具有减少不确定性、平衡合同双方权利义务、合理分配风险、开阔行为主体视野、激励专业化、创造更高水平劳动分工、对当事人行为进行规范约束从而使合作各方效用最大化的功能，它带有实施机制，在违反合同的情况下，可以实施制裁或威胁制裁。合作各方在长期的履约过程中，通过行为结果获得信息反馈，并根据反复的信息反馈指导、修正、调整未来行动，以此来实现优化EOD项目合作的决策。
EOD项目融合了环境治理内容和产业开发内容，EOD项目合作各方的权利义务、风险分配均需通过EOD项目合同进行结构性安排，金融风险的防范和化解需在EOD项目实施方案的基础上，在EOD项目合同、贷款合同及担保措施中予以落实。
《实施导则》规定项目相关法律文件应与实施方案实质性内容保持一致，即EOD项目合同应是对EOD项目实施方案的主要内容在法律上的解构和落实。并规定“推送金融机构的实施方案作为项目实施依据，原则上不可以调整”“项目入库后内容原则上不可以调整，重大变更需按照新项目重新入库”，决定了EOD项目实施方案一旦论证通过后推送到“生态环保金融支持项目储备库”，该EOD项目的合同主要内容也基本确定了。因此，EOD项目金融风险的防控应该从EOD项目实施方案的设计阶段即予以考虑。
在EOD项目实施方案设计中，项目收益测算，不得包含涉及政府支出责任和融资担保、政府回购等可能带来政府隐性债务风险的事项。这是EOD模式的红线，须保证EOD项目是完全的企业投融资行为，政府“前期不投入、后期不补助”。而且，要在EOD项目合同中详细约定EOD项目的生态环境治理内容的目标、责任、运营维护质量和标准、项目效果评估与监督管理方式及相应的奖励和惩罚条款等，不得以任何形式约定政府支出责任和融资担保等涉及政府隐性债务的事项。
通过竞争性程序招选EOD项目实施主体时，拟选择的实施主体须具备与EOD项目投资规模、运营内容相适应的投资建设与运维经营能力，单纯的工程建筑设计企业、财务投资人等通常不符合EOD模式的政策要求，无法为项目落实投资、融资。如果招选的主体不适格，将直接引发项目无法推进实施，这是项目入库后需要防范的第一道风险。另外，实施主体营业范围须包括相关生态环境治理和产业经营内容等，存量隐性债务尚未化解完毕、市场化转型还没完成的融资平台公司因欠缺融资能力，也不得作为实施主体。
在项目建设期，影响项目实施的最大风险是项目资本金和债务性融资能否按时、足额到位。资本金考验实施主体的投资实力，债务性融资的获得取决于项目收益来源的确定性和实施主体的信用。项目收益的来源在实施方案阶段其实已根据关联产业开发内容确定了，项目收益可靠，方能增强投资人和金融机构的投入意愿。金融机构通过与EOD项目组织申报单位、实施主体等沟通对接，将符合信贷或投资支持条件的项目纳入其储备库，推进信贷（或投资）审批等；对于已发放贷款或资金支持的EOD项目则纳入金融机构EOD支持库；不符合金融资金支持条件的项目，予以淘汰。如果金融机构不认可，可能会引起项目因缺乏资金而无法建设。在建设期，金融机构给予贷款支持的一个核心条件是项目公司的控制股权的人提供符合标准要求的担保，并保障项目在建设期按时付息。不在金融机构支持范围内的项目内容，实施主体应自筹资金推进实施。除此之外，金融风险防控的重点是项目建成并竣工验收合格。此时，项目公司依法可取得土地、房产等相应不动产的产权，其控制股权的人可与贷款机构协商更换担保措施。
项目投入到正常的使用中后，项目公司在运营期将获得关联产业营收，该收入须覆盖项目还本付息现金流要求。实施主体须按照实施方案和EOD项目合同约定进行运维、经营，确保项目效益和可持续发展，直至偿清贷款本息。在项目合作期限届满后，将生态环境治理项目及设施、资产等按照EOD项目合同约定进行完好、无偿移交，产业内容全部保留并可永续经营和拥有。
除以上风险的防范外，还需考虑法律政策变化可能对EOD项目实施产生的不确定性，产业市场、产品需求、流动性发生明显的变化对EOD项目及金融机构产生的影响，以及EOD项目的实施主体或其关联企业的信用状况变化增加的信用风险等。金融机构通过建立健全风险防范和监督机制，与项目主体等实施项目效益等评估审查，及时有效地发现、有效防范和应对EOD项目的金融风险，有效提升金融支持精准性，发挥绿色金融作用，服务美丽中国建设。
[1]关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知（环办科财函〔2020〕489号））
[2]关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知（环办科财函〔2021〕201号）
[3]生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）（环办科财〔2022〕6号）
[4]关于印发《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》的通知（环办科财〔2023〕22号）
[5]关于开展生态环境导向的开发（EOD）项目实施评估的通知（环办科财函〔2024〕102号）
[6]中国人民银行等四部门印发《关于发挥绿色金融作用服务美丽中国建设的意见》
刘敬霞，北京市京都律师事务所高级合伙人，具有30余年为政府及企业投融资项目提供策划、方案设计、谈判等法律服务经验，她是中国最早并持续在证券业务领域、PPP/特许经营专业领域从业的律师之一，是国家多部委专家。她带领专业团队以投行思维为客户项目提供全流程服务，经历了众多大型有一定的影响力的项目，为政府和公司可以提供全过程伴随式专业服务，保障客户合规实现项目目标。她以法律一业为主，同时有着非常丰富的多元化专业相关知识和社会实践，对社会与经济的理解全面且深刻，在基础设施和公用事业投融资、证券与长期资金市场法律服务、国企改革与并购重组、生态环境保护与产业融合发展、数字化的经济法律服务等领域都有卓越建树，能够切实为客户处理问题，为人谦和，深得客户尊重。