2024年12月25日，国务院办公厅发布了（以下简称“52号文”），这是时隔3年后，监管层就专项债监管新发的第一个文件。
自2021年11月后，除了调整专项债适合使用的范围等操作层面的修补外，专项债监管制度到今天都没有明显的进展。由于经济下滑、房地产暴雷、地方政府债务危机等一系列冲击所中断的专项债制度建设，终于再次重启。
地方政府专项债制度自2014年开始实施以来，至2019年完成了第一轮初创期。
根据第一轮实践的经验，2020年开始全面的监管改革和制度完善，2020和2021年是专项债基本制度建立的重要年份，2020年修订了《地方政府债券发行管理办法（财库〔2020〕43号）》，2021年出台了《地方政府债券信息公开平台管理办法》（财预〔2021〕5号）、《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法（财预〔2021〕61号）》、《地方政府专项债券用途调整操作指引（财预〔2021〕110号）》、《地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单（财预〔2021〕115号）》等法规。这几部法规基本搭建起了专项债监管制度体系的框架。
不过，本该继续完善的进程在2022年被中断。2022年经济超预期下滑，决策层在2021年中央经济工作会议提出的“适度靠前”积极财政政策基础上，升级推出力度更大的基建扩张政策，要求专项债支持大基建政策的落地，工作重点转向于扩大专项债券使用范围，加快专项债发行和使用节奏。
2023年经济形势不但无显著好转，政府债务问题反而变得更为严峻。三年疫情使得税收收入锐减，疫情期间政府抗疫支出和基建兜底支出激增，导致地方政府在平衡财政收支上面临巨大困难。而另一方面，2023年是2018年财政部隐性债务治理工作规划的5到10年化债期中第5个化债年份，大批债务将在今年集中到期，加上当年到期的显性债务，使政府债务达到峰值。地方政府的债务规模与偿债能力严重失衡，最终导致债务危机产生。2023年新增特殊再融资债券额度，将大量专项债额度用于化解地方政府债务危机。
尽管2024年经济形势有所好转，但仍存在很多问题。专项债继续服务于处理当前的经济问题，部分专项债额度用于两个新的领域：一是在新增专项债额度内安排发行用于补充地方政府财力、未披露“一案两书”的新增专项债，进一步支持地方政府化债；二是517房地产一揽子救市政策发布后，重启土储专项债用以支持房地产“止跌企稳”政策的落实。
由此，三年来专项债为宏观经济企稳和处置经济问题发挥了重要的作用。但专项债制度本身的完善进程却被延误，导致专项债发行和使用过程中出现了不少负面问题。
据2023和2024两年的中央预算执行和财政收支审计工作报告披露，专项债领域的违规问题主要几种在以下几点：
缺少适合的项目始终困扰着专项债制度的实施，大量收益不合格的项目申报时通过包装达到收支平衡，但实践中暴露出项目无法取得预期收益，项目不能按期启动或烂尾，夸大和虚增项目收益等各种问题，最终还是需要财政兜底，增加隐债风险。
监管层一旦加强项目审批管理，则又会导致资金等项目的情况，优质合格的项目储备不足，特别是近年基建项目收益持续递减，使得专项债项目越来越偏离收支自平衡的初衷，专项债项目有一般化的倾向，专项债资金越来越成为弥补地方政府财政支出的重要来源。
根据审计署在各地查处的情况，主要有几种表现，一是项目过度包装或虚报规模、虚增收益，实际项目收益不足以覆盖支出，债务转嫁给政府，增加政府债务风险；二是项目前期论证不充分，方案设计不合理，导致难以落地，无法及时形成实物工作量，使得债券资金闲置；三是部分地区将专项债资金用于发放人员工资等经常性支出、违规用于偿还存量债务、违规投入禁止类领域、违规挪用、购买理财产品等各种不规范使用。
2024年下半年，在强力增量政策的刺激下，经济形势止跌企稳，监管层得以再次将关注点转向专项债基础制度建设上。
2024年10月8日发改委发布“一揽子增量政策”，提出“抓紧研究适当扩大专项债券用作资本金的领域、规模、比例，尽快出台合理扩大地方政府专项债券支持范围的具体改革举措”。
2024年10月12日财政部政策发布会上更是全面的阐述了监管层下一步完善专项债制度的规划，提出：
第一步，聚焦更好地发挥政府投资带动作用，认真组织做好专项债券分配和发行使用工作。一方面，加大对经济大省专项债券支持力度，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜，支持经济大省重大项目建设。另一方面，合理安排其他地区专项债券额度，推动在建项目续建完工和国家重大战略项目落地实施。
第二步，研究扩大专项债券应用限制范围，健全管理机制，保持政府投资力度和节奏，合理降低融资成本，切实推动高质量发展。具体而言有三点：
第一，扩范围。主要有三点：一是研究完善专项债券投向清单管理，增加用作项目资本金的领域，最大限度扩大使用范围。二是用好专项债券支持收购存量商品房用作保障性住房，支持房地产市场健康发展。三是合理支持前瞻性、战略性新兴产业基础设施，推动新质生产力加快发展。
第二，强机制。研究完善项目管理机制，打通在建项目“绿色通道”，推动项目谋划储备和建设实施的有效衔接，加快专项债券发行使用和项目建设进度，加快形成实物工作量，切实发挥政府投资引导带动作用。
第三，严管理。主要有三点：一是完善专项债券“借用管还”全生命周期管理，加强债券资金支出监管，落实项目主管部门和项目单位责任。二是健全完善专项债券项目资产台账，分类管理项目资产，确保政府负债和项目资产平衡。三是探索专项债券提前偿还，研究建立健全偿债备付金制度，保障专项债券偿还来源。
本次52号文的出台正是对上述监管层制度规划的具体落实，52号文的主要内容的制定依据即为上述监管层规划，基本是对上述规划要求的回应。
扩大适用范围属于操作层面的内容，最多最先被提出，2024年10月8日发改委发布“一揽子增量政策”、2024年10月12日财政部政策发布会、十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议新闻发布会、2024年12月13日中央经济工作会议公报都有所提及。不过52号文与以往大为不同，不再发布专项债投向清单，而是发布负面清单，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金，相当于除了不能投向的领域，不再对专项债投向领域进行限制，彻底为专项债投向松绑。其次是在2023年基础上再次扩大了可用作项目资本金的行业范围。
本次负面清单与2022年负面清单有很大不同，不再区别全国通用和高风险地区适用，为全国统一适用。增加了完全无收益的项目和一般竞争性产业项目两个大类。具体内容如下：
当然，“专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等”虽然没有列入负面清单，但依然是需要注意的，52号文进行了再次强调。
主要变化一是上表中标红的新增内容，二是删除了新能源领域的限制，即大型风电光伏基地、抽水蓄能电站、村镇可再生能源供热、深远海风电及其送出工程、新能源汽车充电桩等几个行业的限制。
另外需要重点关注的变化是，新专项债政策规定，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。
上述两张清单中最值得关注的是棚户区改造不但再次成为专项债可投领域，而且还纳入到了可用作项目资本金行业清单。2020年开始棚改就已经被监管所限制，2021年和2022年投向清单中棚改纳入到保障性安居工程范围内，主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目全国通用部分棚改依然保留在支持清单中，纳入到保障性安居工程范围内，主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目。2022年负面清单中纳入了高风险地区棚改新开工项目，即2022年棚改在一般地区主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目，高风险地区可以用于在建收尾项目，但禁止用于新开工项目。而本次则规定2025年棚改不论在建收尾还是新开工项目都不再受限，都可以适用专项债资金，结合2024年11月住建部将城中村改造政策支持范围从最初的35个超大特大城市和城区常住人口300万以上的大城市，进一步扩大到300个地级及以上城市的政策，可以预测新一轮全国性棚改大潮将再次强势重启。
从2024年下半年新一轮用于置换隐性债务的再融资专项债发行开始，额度分配的逻辑就已经发生了变化，2023年化债的首要目标是防止出现爆雷危机，稳定地区风险，2024年则是在紧急风险已缓和的前提下，优先为经济大省减轻债务负担，鼓励经济大省率先引领经济复苏，经济大省开始获得更多的额度资源。这一逻辑也将扩展至新增非化债专项债额度的分配，未来专项债额度分配将更重效率鼓励优等生，而不再是公平优先，扶助差等生，52号文的表述是“额度分配管理坚持正向激励原则……确保向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜，提高专项债券规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度”。2024年的置换隐性债务的再融资专项债额度分配经济大省优先是为了让经济大省尽快解除隐债包袱，轻装上阵，未来新增非化债专项债额度分配经济大省优先更是促进经济大省承担起振兴经济领头羊的作用，加速经济重启的速度。
针对目前存在的部分地区专项债偿还风险问题，52号文允许地方政府调度其他收入等财政资源偿债，力保专项债按时足额还本付息。作为地区最基本的信用保证，专项债绝对不可以出现违约情况，从52号文的规定来看，已经提升到政治高度。
主要的措施，一是省级政府兜底，省内资源调剂，这应该是借鉴了35号文存量债券债务省级统筹，省内资源调剂的经验；二是允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还。
这一条笔者个人猜测，52号文在此重申“一案两书”制度是对2023年和2024年临时变通的回应，对这两年利用无“一案两书”新增专项债进行化债的行为及时堵住缺口，“下不为例”。2023年和2024年是紧急情况下的无奈之举，但危机过后这种行为不应成为先例，否则将极大的破坏专项债制度和流程，长远来看有很大的危害。
52号文要求进一步完善“一案两书”制度，一是研究专项债券项目实施方案标准化模板，使“一案两书”更标准化专业化；二是减少中间环节和成本，简化财务报告和法律意见书 ，提高效率。
笔者个人认为这是本次52号文最大的突破。依然是鼓励优等生先跑，引领经济引擎启动的逻辑，给经济大省更多的专项债审批权，减少对经济大省的束缚，提高工作效率。52号文的表述是“下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点，支持经济大省发挥挑大梁作用”。
具体下放的权利是，试点省可自行筛选形成本地区项目清单，由省政府自行审批，并组织发行专项债券，不必再报国家发展改革委、财政部审核，只要将项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案即可。
（1）发改委联合财政部会同有关方面，对专项债券项目“自审自发”等试点政策进行实时动态监督，及时报告试点工作进展情况，对新发生违法违规使用专项债券资金问题的“自审自发”试点地区，情节较轻的，限期整改；情节较重的，停止试点。
（2）财政部对试点地区加强跟踪检查，定期核查专项债券使用情况，对发现存在违法违规问题的行政事业单位和国有企业等，会同相关监管部门按照职责分工依法实施惩戒，选取典型案例公开通报。
北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省。
鉴于近年来审计部门披露很多项目出现不能按期启动或烂尾的情况，为防止烂尾造成的浪费、暴雷、处置等各种负面影响和风险，52号文规定了在建项目续发专项债券“绿色通道”制度，优先保证在建项目的顺利竣工，减少不良资产的产生。
主要措施就是下放在建项目续发专项债审批权到省级政府，对于已通过国家发展改革委、财政部审核且需要续发专项债券的在建项目，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券，同步报国家发展改革委、财政部备案。简化在建项目续发专项债券的程序，也便于省级政府根据实际情况自行灵活处置。需要注意的是这条规定不适用于“自审自发”试点地区，因为试点地区已经下放专项债发行审批权了，其中自然包括续发的审批权。
根据财政部的要求，应“推动项目谋划储备和建设实施的有效衔接，加快专项债券发行使用和项目建设进度，加快形成实物工作量”，全面提升专项债发行和使用全流程效率，即申报审批—发行—使用全过程。
现行制度是2023年5月国家发改委下发的《关于进一步加强地方政府专项债券项目审核把关提高专项债券项目管理水平的通知》，规定每年3、6、11月三次组织申报专项债券。
52号文对“自审自发”试点地区以外的省份设立了“常态化申报、按季度审核”机制，提前了集中申报的时间，增加了申报次数，规定每年10月底前完成下一年度项目的集中报送，并在次年2月底、5月底、8月底前分别完成该年度第二季度、第三季度、全年项目的补充报送。除集中申报，发改委和财政部两部门全年向各地开放信息系统，每年3月、6月、9月、11月上旬定时采集地方报送数据，并于当月内下发审核结果。
新机制极大地提升了项目申报和审核的工作的效率，使得地方政府可以有更充足的时间进行项目储备，更快的获得审批结果，尽快项目开工，防止再出现以往“资金等项目”的弊端。
加快专项债发行速度是提升专项债全流程效率的第二个环节。52号文规定，各地要在专项债券额度下达后及时报同级人大常委会履行预算调整程序，提前安排发行时间，及时完善发行计划，做好跨年度预算安排，加强原有专项债券、已安排项目同新发债券、新项目的有机衔接，统筹把握专项债券发行节奏和进度，做到早发行、早使用。
关于专项债发行52号文还提示地方政府要防止产生偿债风险，科学确定发行期限，均衡分年到期债务规模。
此外在这一条中还规定，允许专项债券用于在建政府投资项目，优先保障在建项目资金需求，防止形成“半拉子”工程。与上文规定的在建项目续发专项债券“绿色通道”相呼应，体现出监管层对项目烂尾风险的重点关注。
本条是提升专项债全流程效率的第三个环节，即加快专项债资金使用，尽快开工，加快形成实物工作量，防止再出现资金闲置、资金被违规挪用等种种问题的出现。
（1）省级财政部门要建立定期调度机制，与同级发展改革部门和项目主管部门分工协作，督促市县财政部门及时拨付已发行专项债券资金，督促项目主管部门和项目单位加快资金使用。
（2）省级发展改革部门要会同有关方面加强在线监测、调度督促和现场检查，分级分类做好要素保障，推动项目加快开工建设，尽快形成实物工作量。
根据2023和2024两个年度审计部门披露的情况，“将专项债资金用于发放人员工资等经常性支出、违规用于偿还存量债务、违规投入禁止类领域、违规挪用、购买打理财产的产品等各种不规范使用”是比较集中的问题。
（2）地方各级财政部门依托信息系统，对专项债券资金实施穿透式监管，动态掌握资金使用、项目运营、专项收入、资产等方面情况，将所有专项债券项目全部纳入信息系统覆盖范围。
（3）加强发展改革、财政部门信息系统互联互通，及时共享项目开工建设进度、安排债券规模、资金支出进度等信息。
2024年7月，财政部等六部委联合发布了《市政基础设施资产管理办法（试行）》（财资〔2024〕108号）（以下简称“108号文”）全面规范了市政基础设施资产的管理工作，其中也包括通过发行地方政府专项债券建设的市政基础设施。108号文主要有以下规定：
（1）市政基础设施资产试行分级分类、分工负责管理体制，财政部门、市政基础设施行业主管部门、负责项目建设的单位、承担管理维护职责的行政事业单位分工负责管理工作。
（3）市政基础设施资产管理情况全部纳入行政事业性国有资产报告，做到全口径、全覆盖，不重不漏。
（4）市政基础设施资产管理与预算管理有效衔接。建设、维护和管理等支出按照预算管理规定执行，产生的有偿使用收入属于政府非税收入，按照政府非税收入和国库集中收缴制度有关法律法规管理。
（5）通过发行地方政府专项债券建设的市政基础设施管护期间产生的有偿使用收入，优先用于偿还对应项目的地方政府专项债本息，不得挪作他用。
专项债资金形成的项目资产绝大多数为市政基础设施，也应遵守108号文的相关规定，此外52号文根据108号文，进一步结合专项债特性规定了以下管理措施：
（1）建立专项债券项目资产明细台账，分类管理存量项目资产，防范以项目资产抵押融资新增地方政府隐性债务和国有资产流失等风险。
（2）规范新增项目资产核算，明确行政事业单位和国有企业资产登记解决方法，确保项目对应的政府负债和资产保持平衡。
2024年10月12日财政部政策发布会上提出了建立专项债偿债备付金制度，保障专项债偿还来源的要求，“探索专项债券提前偿还，研究建立健全偿债备付金制度，保障专项债券偿还来源”，52号文对此项要求进行了落实。
（1）完善专项债券偿还机制，鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度，“自审自发”试点地区要加快建立偿债备付金制度。
（2）严格落实专项债券项目主管部门和项目单位责任，抓好专项债券项目收入征缴工作，保障专项债券偿债资金来源。
该条在108号文中有更为详细的规定，“建设、维护和管理等支出按照预算管理规定执行，产生的有偿使用收入属于政府非税收入，按照政府非税收入和国库集中收缴制度有关法律法规管理”，“通过发行地方政府专项债券建设的市政基础设施管护期间产生的有偿使用收入，优先用于偿还对应项目的地方政府专项债本息，不得挪作他用”。
（3）对收入较好的项目，允许动态调整全生命周期和分年融资收益平衡方案，支持提前偿还债券本金。
除了上文已说过的试点地区监管措施外，52号文对非试点地区主要规定了以下问责措施：
（1）对不符合发行要求但已发行专项债券的地区，在以后年度新增专项债券额度分配时予以扣减，省级政府要暂停相关市县在建项目续发专项债券“绿色通道”。
（2）对日常监管中发现的专项债券资金闲置和违规使用等问题，督促各地逐笔逐条建立问题台账，严格落实整改要求。依法依规采取扣减限额、约谈通报、考核监督等方式严肃处理，并定期通报典型问题案例。
（3）各级审计部门依法加强对专项债券的审计监督，继续将专项债券管理使用情况作为地方党政领导干部经济责任审计等审计项目的重要内容。
2024年11月，十四届全国人大常委会第十二次会议修订了《监督法》，完善了人大财经监督工作的内容和机制，这中间还包括，各级人大常委会应当对政府债务做监督，建立完整政府债务管理情况报告制度；国务院和县级以上地方各级人民政府应当每年向本级人大常委会报告政府债务管理情况。
根据新《监督法》的规定，52号文在加强专项债监督措施部分增加了人大监督的内容。规定：
（1）地方各级政府要依法接受本级人大及其常委会的监督，一直在优化完善专项债券管理，按规定及时向本级人大及其常委会报告专项债务情况。
（2）地方各级财政部门要依法落实同级人大及其常委会关于预算、预算调整、决算的决议和审查意见，依法统一管理政府债务的举借、支出与偿还，监督债券资金使用情况，提高债券资金使用效益。
下一阶段即将展开新一轮大基建浪潮，专项债作为重要资金支持据市场预测还将继续扩大发行规模，52号文的及时出台为专项债的扩容提供了制度保障，使专项债资金能够在下一阶段项目建设中提高使用效率，发挥更大作用。
主要有专项债项目、政府债券发行、债券文件库、政府债政策库4大版块。其中，专项债项目和政府债券发行模块互为关联，支持项目投向与债券发行信息的双向查询；专项债项目数量超越10万个，投向信息细分到了10个领域；政府债文件库项目相关一案两书、政府债发行资料披露文件、发行计划等文件轻松查询下载。本应用即时跟进每日专项债的发行和投向，追踪政策投向，满足市场对专项债发用跟踪的需要。