我国是世界上受灾最严重的国家之一，灾害类型复杂多样，灾害分布范围广阔，灾害发生频次较高。进入21世纪以来，气候平均状态随时间的变化等自然因素和城市现代化发展等人为影响，进一步加剧了灾害的复杂性、多灾因风险的耦合性。根据今年发布的第一次全国自然灾害综合风险普查结果，全国自然灾害高、中高综合风险区面积约占全国陆地面积的11.5%，主要分布在华北平原、东南沿海、长江中游地区、黄土高原西部、云贵高原以及东北平原。洪水、干旱和地震是影响全国自然灾害综合风险的主要灾种。同时，许多行业领域经过几十年的加快速度进行发展，安全生产存量风险和增量风险交织叠加，积累的不少风险隐患进入集中暴露期，建筑、化工等行业面临突出的安全威胁。
党中央历来格外的重视防灾减灾及应急管理工作。进入新时代，习从推进中国式现代化的高度，围绕统筹发展和安全，多次发表重要讲话、作出重要指示批示，提出了一系列新理念新思想新战略。国务院在党中央集中统一领导下，坚持人民至上、生命至上，立足全灾种统筹应对、全过程统一管理、全天候积极防范、全力量有效协调，建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制和综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的工作体系。推进机构改革，2018年组建应急管理部，围绕“全灾种、大应急”，发挥应急管理部门统筹协调综合作用和气象、自然资源、水利、农业农村等部门专业优势，建立重大风险处置联动机制，健全应急预案体系，提升综合防灾减灾救灾能力。强化制度设计和规划引领，印发关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见、“十四五”国家应急体系规划、关于逐步提升基层应急管理能力的意见等制度文件，完善防灾减灾及应急管理法律和法规，统筹做好防灾减灾救灾工作。
财政部等国务院有关部门和地方各级政府加快适应防灾减灾形势和应急管理体制改革的需要，不断加大资产金额的投入，优化支出重点，强化对落实党中央决策部署的保障能力，切实发挥好财政职能作用。
1.投入总规模持续不断的增加。2019-2023年，全国防灾减灾及应急管理资金
一般公共预算累计支出30536.05亿元，年均增长8.85%，占全国财政一般公共预算支出的比重达到2.4%。此外，2023年中央财政增发的1万亿元国债资金，集中力量支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。2024年，中央财政安排防灾减灾及应急管理预算3343.15亿元，地方财政也作了相应安排，有力支持了今年以来各地区各部门成功应对各类灾害事故，保障经济社会高水平质量的发展扎实推进。
2.分层级看，中央财政与地方财政投入大体各占一半，地方财政投入增长略快。2019-2023年，中央财政防灾减灾及应急管理资金累计投入17981.7亿元（含中央本级支出和中央对地方转移支付，不含2023年增发国债资金），年均增长8.68%，占全国投入的58.89%。中央财政本级支出3650.86亿元，通过转移支付重点支持灾害风险等级较高、财力基础较为薄弱的地区、艰苦边远地区14330.84亿元。地方财政累计投入12554.35亿元（不含中央对地方转移支付和增发国债应安排的资金），年均增长9.09%，占41.11%。
3.分领域看，支出重点突出“以防为主”。全面贯彻习关于“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾新理念，突出体现“以防为主”，推动从源头预防和减少潜在风险的发生。2019-2023年，全国各级财政投入用于“防”的资金22864.24亿元，占比近75%；用于重大自然灾害救灾和灾后恢复重建方面的资金7671.81亿元，占比约25%。
4.增发国债资金重点支持水利等领域补短板。2023年经全国人大常委会批准，中央财政增发1万亿元国债资金，全部通过转移支付方式安排给地方。增发国债项目已于今年6月底前全部开工。从投入领域看，增发国债资金覆盖了洪涝、地震、地质、森林火灾、海洋灾害等多个重点领域。
各级政府及其部门认真贯彻落实习重要指示批示精神和党中央决策部署，完善财政支持政策，健全管理体制机制，加强资金监管和绩效评价，着力提升资金使用效益。
1.推进财政事权和支出责任划分改革。适应机构改革和大安全、大应急框架下应急指挥机制需要，分别制定应急救援领域和自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案，对应急救援领域的预防与应急准备、灾害事故风险隐患调查及监测预警、应急处置与救援救灾和自然资源领域的地质灾害防治等划分相对应的财政事权，推动地方结合实际制定省以下财政事权和支出责任划分改革方案，进一步理顺了权责关系。
2.加强资金制度标准建设。中央财政设立了覆盖全灾种、贯通防减救全链条的14项转移支付并制定管理办法，明确支持方向、分配的方法、监督管理等要求。聚焦救灾环节，分灾种建立中央自然灾害救灾资金核算标准体系，制定生活救助、住房恢复重建规范以明确救灾对象范围、核定程序。修订中央预算内投资专项管理办法，强化防灾减灾资本预算与重大战略规划衔接。制定生活救助、防汛抗旱、森林草原防灭火、大震应急、综合性消防救援等5类物资经费管理规定，强化应急物资储备。
3.加大资金整合统筹力度。适应管理体制和机构改革要求，中央财政将原由民政部、原国土资源部、农业农村部、国家林草局管理的资金统一归口应急管理部管理，解决长期以来救灾资金多方投入、重复建设问题。将多渠道、多部门安排的应急储备资金整合设立为中央应急抢险救灾物资项目，统一支出口径，解决重复购置、损失浪费问题。
4.完善资金分配。中央自然灾害救灾资金根据灾害严重程度、各地应急救援难度等确定资金补助标准，创新建立救灾资金快速核拨机制，采取先预拨、后清算方式，大幅度提高救灾效率。湖南等地方建立救灾值班值守制度和资金快速核拨机制，开辟“绿色通道”，确保资金拨付不过夜，快速直达灾区和应急抢险一线。生态减灾领域，中央财政通过竞争性评审方式，择优遴选重点项目进行奖补。紧盯重点任务强化持续投入，2022年中央财政设立安全生产预防和应急救援能力建设补助资金，支持地方政府和相关生产经营单位落实安全生产责任；2023年起每年安排资金支持开展安全生产三年治本攻坚专项行动、危险化学品重大安全风险防控等，推动消除各类安全隐患。
5.加强资金监管。各级财政部门紧抓资金分解支出主线，运用预算管理一体化等信息系统赋能监管，加强与业务部门协同合作，有明确的目的性开展财会监督，做好资金常态化监控。对增发国债资金项目开展全面监控及现场核证。强化绩效管理，持续健全绩效目标设定、监控、评价、结果运用等全过程管控机制；一些地方创新绩效评价方式，采用案卷研究、实地踏勘、问卷调查等多种方式，并将评价结果应用于改进资金管理、优化资金投向、调整支出结构等方面，促进绩效评价结果应用。
五年来，在财政防灾减灾及应急管理资金的支持下，我国自然灾害监测预警能力、应急处置能力、综合防治能力显著地增强，安全生产水平稳步提升。完成第一次全国自然灾害综合风险普查，基本摸清灾害风险底数，构建涵盖6大类23种灾害的国家自然灾害综合风险基础数据库，为开展防治工作提供基础数据和决策依据。国家综合性消防救援队伍为主力、专业救援队伍为协同、军队应急力量为突击、社会力量为辅助的中国特色应急救援力量体系基本形成。中央、省、市、县、乡五级救灾物资储备体系不断健全。全国安全生产和防灾减灾救灾形势持续好转，实现了“一升两降”的良好局面。
尽管财政防灾减灾及应急管理资金管理取得了长足进步，但必须看到我们国家发展已确定进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，防灾减灾效果和应急管理能力与中国式现代化的任务要求、人民群众的安全需求相比还有差距，在逐步加强系统性、整体性、协同性，健全投入保障机制，提升预算管理上的水准，提高资金使用效益等方面还有不少困难和挑战，需要认真研判、加快解决。
一是中长期投入规划不够明确。经过努力，财政防灾减灾及应急管理资金已达到相当规模，但各方面提出的资金需求仍然很大。从调研情况看，目前对各领域灾害到底防到什么程度，还缺乏分门别类的中长期防灾减灾的标准规划，即财政防灾减灾及应急能力建设资金投入的总体目标、投入重点、分领域安排等都还不够清晰。调研中也有反映，一些部门和地方从“万无一失”出发，将偶发性灾害应对转化为常态化防护能力，投入需求巨大，超出财政承担接受的能力，缺乏可持续性。
二是地方财政承担能力有限。调研发现，不少地方面临“既要吃饭、又要发展、还要还债、更要安全”的四重矛盾，财政左支右绌，困难重重，可用于防灾减灾及应急管理的资金捉襟见肘，投入难度较大。一些地方更多寄希望于中央财政支持，没有中央财政支持的项目往往难以落地或沦为“半拉子”工程。
三是财政资金的引导带动作用发挥还不充分。防灾减灾及应急管理是一项长期任务，政府要承担重要责任，需要持续的资产金额的投入，并慢慢地增加管理和监督。同时，防灾减灾及应急管理也不能只靠政府单打独斗，需要全社会增强防灾减灾、应急救灾意识，形成合力。目前看，政府在有效运用政府购买服务、现代金融工具等手段，引导行业协会、专业方面技术服务机构、非公有制企业、金融机构等社会力量参与灾害风险评估、隐患排查、应急救灾、灾后重建、教育培训等方面，工作还不够扎实，未充分有效发挥财政资金的引导带动作用，全社会广泛参与的防灾减灾共建、共治、共享格局还不够完善。
一是财政事权和支出责任划分还需逐步优化。防灾减灾及应急管理体制总体是“以属地管理为主”。调研发现，中央与地方、地方各级政府之间部分财政事权和支出责任仍存在“有原则可依”、“无细则可行”的情况，有的基层承担了较重的事权，自身财力难以支撑。有些事项的支出责任分担比例不够细化，如提升基础设施防护水平、加强本质安全能力等防灾减灾事项，国家区域应急救援中心的运营维护、国家消防救援队伍总队及以下单位的经费保障等，还要进一步明确细化。部分地方实际执行中面临两难困境：上级担心下级忽视日常防护责任，出了问题依赖上级救助；下级担心上级过度强调属地责任，建设投入超出自身承受能力。
二是资金分配的部门统筹协调机制还需进一步健全。防灾减灾及应急管理资金涉及部门多、覆盖范围广。调研发现，多部门共同参与的资金分配统筹协调机制还不够健全，存在用途相近的防灾减灾救灾资金同时分配下达、超出地方实际需要的情形，如财政与发改部门的项目资金分配，应急管理部门分配的受灾人员救助和民政部门分配的临时救助资金等。各职能部门资金分配因缺乏统筹协调，存在重复投入、过度投入等情况。一些地方反映，对有些职能部门安排的资金是否属于防灾减灾领域缺乏规范统一的认定标准，某些特定的程度上存在误统、漏统等情况，也不利于统筹安排。
一是支出结构需要优化。在应急救援能力建设和物资储备保障体系建设方面对基层投入仍存在不足，基层应急管理体系和队伍能力建设还较为薄弱，不少基层单位储备物资数量不足、品种较为单一。防灾减灾资金特别是国债资金支持重点主要是大项目大工程，存在重硬件轻软件、重建设轻科研的现象，对气象监测、灾害研究分析等科研方面的支出投入还不够。
二是支出政策需要完善。调研发现，有的专项救灾资金按照是否受灾确定补助对象，对灾害有没有造成实际生活困难考虑不够充分。灾害补助标准动态调整机制还有待完善，有的补偿标准偏低。森林消防队伍已作为机动队伍执行跨区域综合应急救援任务，目前实行中央财政与森林消防总队驻地财政分别承担75%和25%保障经费、而任务地零负担的政策，不够合理。对于民房倒塌集中重建的有关配套设施，住房倒损补助资金是否能安排补助，政策也不够明确。
三是支出方式需要改进。调研发现，有些专项资金下达偏晚。部分高原地区反映，每年大都会遭遇冰冻雨雪灾害，但中央财政农业防灾减灾和水利救灾资金（越冬饲草料储备）通常于当年12月才下达，不利于地方及时组织当年越冬饲草料储备工作。在中央专项资金管理办法没有明确细化分配因素的情况下，有些地区靠“经验”分配资金，随意性较大，有的发放对象与受灾关系不大，成为一种普惠性福利。
一是项目管理上的水准有待提升。调研发现，防灾减灾及应急管理项目库建设还不完善，“钱等项目”问题依然存在。特别是增发国债资金项目准备较为仓促，有的项目契合度不够、成熟度不高，项目立项、资金下达后，实施过程中要不断调整，有的因前期工作不到位导致不能开工建设，影响了项目开工率和资金支出进度。有的项目财政投资评审、招投标、竣工验收、资金拨付等各环节耗时过长，影响按期完工。一些地方反映，项目监管不够规范，一般项目无人问津与增发国债项目多头重复检查情况并存。
二是绩效评价要进一步优化。在未发生灾害时，防灾减灾投入的“隐绩”不易衡量，如何评价防灾减灾项目的成效和资金使用绩效，如何考核救援力量的专常兼备、平战结合能力，救援物资储备到什么程度最合适，如何衡量储备物资的使用和效益等，尚不够明确。同时，由于自然灾害的突发性、复杂性、破坏性，救灾资金更多关注资金投入多少、是否及时等，资金投入的产出效果关注不够。从近年全国自然灾害情况看，因灾死亡失踪人数、倒塌房屋数量、直接经济损失等指标时有回升，如何客观评价防灾减灾能力和财政投入绩效，需要认真研究。
三是资金使用不规范依然存在。部分地区在项目实施、资金使用过程中存在执行进度偏低、项目实施不合规、违规发放补贴、未合法合规履行招投标程序等问题。一些地方有规不依、有章不循，脱离实际制定受灾群众应急和过渡期生活救助标准。救灾资金投入特别是重大灾害救灾支出的信息公开机制不够健全，透明度不够。审计反映，有的专项资金结转后被一些县级财政挪用于“三保”、市政建设等支出。
四是资金投入形成资产的管理还不到位。防灾减灾及应急管理领域的资金投入形成资产较多，但对资产的管理存在形成固定资产的底数不清、入账不完善，对资产生命周期研判、折旧处理等制度性规定不健全等问题，资产闲置、浪费现象也不少。一些项目“重面子轻里子”、重建设轻运营，导致投入高效益低；一些小型水库、废旧水渠等资产产权不清晰，缺乏专门管理维护；一些城市微型消防站无人负责，难以响应，功能丧失。应急物资储备管理存在重购置轻维护、重存储轻管理、重使用轻监督、重发放轻回收等现象。应急物资储备结构不够优化，与实际使用需求脱节。如一些村居、物业物资储备考虑不周，在救灾现场才发现只储备了发电机、水泵，但没有储备燃料，关键时刻无法使用；有的地方救灾物资回收标准不够清晰、操作不够规范，甚至发生流入市场被非法倒卖的极端事件，引发社会舆情。
防灾减灾及应急管理是国家治理体系和治理能力的重要体现，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命，是政府的重要职责，也是财政支出的重要内容。必须坚持以习新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大、二十届三中全会关于完善大安全大应急指挥机制、强化基层应急基础和力量、提高防灾减灾救灾能力等明确要求，进一步深化对防灾减灾及应急管理工作的规律性认识，健全财政投入保障，完善管理体制机制，助力提升国家防灾减灾及应急管理能力，以新安全格局保障新发展格局。
加强灾害风险排查、总结研究灾害规律和发展趋势，编制防灾减灾及应急管理相关领域的中长期发展建设规划和专项规划。明确未来3至5年或更长期间的总体目标、重点任务和资金来源。处理好“防经常”与“防偶然”的关系，合理确定防灾减灾的相关标准并建立动态调整机制，统筹需要与可能，提高财政资金使用绩效。
进一步加强对地方的指导，统筹发展和安全，按照“以防为主”的要求，督促地方优化财政支出结构，合理安排防灾减灾和应急救灾支出，推动补短板强弱项，推进地方更多投入向“防”的领域。
进一步明晰政府、市场、社会、居民的职责边界，在坚持政府防灾减灾救灾主体地位和主导作用的同时，更好发挥财政资金引导带动作用，提升全社会防灾减灾和应急救灾意识，推动构建多层次风险应对体系，充分发挥市场机制在风险防控、损失补偿、恢复重建、发展应急产业等方面的积极作用，健全财税政策激励约束机制，压实企业安全生产与生态治理的主体责任，推动形成政府“领唱”、全社会“合唱”的防灾减灾及应急管理格局。
进一步深化防灾减灾及应急管理领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革，细化各级政府之间的支出范围和分担比例。推动合理划分省以下财政事权和支出责任，促进各方管理责任和财政责任可计量、可核查、可追溯，促进权、责、利相统一。
进一步强化财政防灾减灾及应急管理资金的统筹协调机制，加强财政与发改的协同，探索建立多部门共同参与的资金统筹机制、跨部门协调机制，统筹安排专项资金、转移支付、国债等各项投入，加强项目和资金安排的衔接，充分发挥应急管理部门综合优势、职能部门专业优势，提升跨部门协同应对能力。统筹各类灾害事故监测预警系统建设，健全相关信息共享机制。
逐步优化支出结构和支出重点，完善支出标准。始终坚持“以防为主”的支出导向，在深化灾害规律认识、科学研判风险形势的基础上，加强灾害防治能力建设，强化防灾减灾项目与“平急两用”公共基础设施建设规划衔接，提升抗灾设防水平。加大对基层防灾减灾和应急救援能力建设的投入，促进专业力量下沉，实现“防在一线、救在早期”。坚持硬件软件两手抓，加大对应急领域相关科学技术研发和装备研制的支持，提升“技防”水平，健全“人防+物防+技防”体系。逐步加强支出标准化建设，依托各类风险的防治标准、行业标准等，科学编制项目、工程、设备等支出标准，完善救助标准调整机制，适当提高救助水平。
坚持问题导向，根据第一次自然灾害综合风险普查结果，区分轻重缓急，稳步推进消除各类风险隐患点，实现精准减灾。加大对危险化学品、矿山、工贸、储备、港口等重点行业领域开展重大风险隐患治理和安全设施更新改造支持力度。坚持结果导向，加大防治项目可行性、经济性、优先性的评审力度，用好竞争性评审、事前绩效评估等手段，强化延续性项目的中期绩效评估。坚持目标导向，加强完善救灾资金先预拨、后清算机制，赋予地方更多的统筹权，提高综合救助能力；坚持分类管理，对每年相对来说比较稳定或跨年度的支出，健全预拨机制，稳定地方预期；对年度救灾支出，严格预案管理，防止随意提升响应等级；对年度新增项目，落实零基预算要求，强化综合平衡。
进一步强化项目库建设，以解决各类灾害风险隐患点为突破，加强项目与规划的衔接，支持和引导地方做好项目前期准备，实现“钱等项目”向“项目等钱”转变。抓好项目执行，确保资金拨付与项目进度合理衔接。
根据防灾减灾及应急管理工作的特点，完善绩效评价指标体系，分类别、分领域开展绩效评价，强化单个项目绩效与区域防灾减灾救灾能力整体绩效的衔接。加强安全生产、防灾减灾等宣传教育、科普培训投入绩效评价，真正提升群防群治能力，做到花小钱、办大事。
进一步完善资金全流程监督管理机制，做好监督统筹，按照“最多查一次”原则开展综合检查，用好信息化、摄像头、无人机等手段开展“无感监测”。提高救灾资金信息公开透明度，针对重大响应以上的灾害事件，探索建立全面、透明的报告和问责机制。
进一步做好资金与项目形成资产的管理衔接，加强项目全生命周期管理，规范基础设施等资产入账，加强动态监测，对建成后的运行维护等后续环节提前做出安排。推进应急物资保障体系和能力建设，依据灾害影响程度、地域特点及交通状况等，提前制定保障预案，健全资产回收利用闭环。