“这是一个最好的时代，也是一个最坏的时代；这是一个信仰的时期，也是一个怀疑的时期；这是一个光明的季节，也是一个黑暗的季节；这是希望之春，也是绝望之冬……”这是查尔斯·狄更斯的《双城记》的开头，也是作者对全局的概括，这段线年风雨兼程的城投行业。时代滚滚向前，这是一个最坏的时代，城投恐囿于监管之梏，惧于守正创新的勇气和手段；这是一个最好的时代，城投信步于转型之途，市场化、产业化之路不断潮涌，有望再辟高质量发展康庄大道。本文总结2024年城投行业十大关键词：
这是一个最坏的时代，城投作为城市发展重要抓手的定位和功能使得城投长期呈现低质量发展特征，叠加“一揽子化债政策”“名单制”等监管政策影响，导致融资难、还债难、管理难、转型难，衍生出风险增大、债务偏重、活力不足、转型缓慢等一系列问题。
一揽子化债政策以来，在严控隐债新增、化解存量债务的政策框架下，名单内的城投偿还利息压力较大，名单外的部分城投新增融资难。据统计，目前城投融资渠道除政策化债资金（如专项债等）、金融化债工具（如银行贷款、专项借款、政策性投放基金等金融工具）外，剩余融资渠道仅剩信用发债，“红极一时”的融资租赁、信托融资、资管类融资等非标融资基本已“偃旗息鼓”。有机构的人说“名单内融资焦虑或是为生存，而名单外是为发展，相对来看，名单内的融资焦虑会更大一些”。Wind多个方面数据显示，截至2024年12月，城投发行票面利率仍高于5%的共计65只，“926会议”增量政策出台后仍有一些区域仍发行高息债券“续命”。为获得新增融资谋求发展，满足各项监管政策要求，城投如何在政策夹缝中求市场化、产业化转型生存，尤其是城投存量资产、资源盘活涉及的产业引入和项目策划、包装问题尤为迫切。
从“一揽子化债”到“隐债置换”，化债主线号文为核心的一系列化债政策出台标志着新一轮化债工作开启，2024年以来，“砸锅卖铁”、“勒紧裤腰带过日子”、“千方百计盘活国有资产”等频繁出现在各地政府工作报告中。当下“十万亿置换政策”接力“一揽子化债政策”。2024年末，十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过了近年来支持化债力度最大的举措——增加地方政府债务限额6万亿元，用于置换存量隐性债务。按此安排，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，化债压力非常大程度上减轻。在新一轮的债务置换下，弱资质区域的下沉平台或将获得更多隐债置换额度，但如何接得住、利用好一揽子化债政策，实现区域信用再造，大大降低综合融资成本则考验地方政府和城投的定力和魄力。
国务院国资委此前表示，国有企业深化提升行动实施以来，国务院国资委与各地、各中央企业在加强科学技术创新、构建产业体系、服务国家安全、深化体制机制改革、全面加强党的领导和党的建设等方面，取得重要阶段性成果。国有企业改革深化提升行动自2023年正式实施，按照计划，2024年要确保完成70%以上的主体任务。国资国企布局优化调整作为国企改革的重点任务之一，据统计，由地方国企主导的并购重组案例涉及金额占比大幅度的提高至40.7%。然而，在大刀阔斧转型进程中，部分城投过于聚焦于整合重组和业务扩张，忽视了管理端的改革发展，治理主体权责有待厘清、组织架构设计有待优化、部门岗位工作职责有待梳理、合规风险管控有待加强、优秀人才待遇跟不上等问题层出不穷，导致管理机制与转型发展错配，难以有效支撑改革转型和高质量发展。
党的二十届三中全会提出“加快地方融资平台改革转型的任务”后，“城投”换挡“产投”速度随之加快。截至2024年末，约有200家城投更名为产投，全国新成立的国有企业中，名字或业务与产业相关的约有2000家，城投从城市综合运营和服务商转型为城市产业投资和发展商成为转型破局的重要路径。以随州现代产投实业控股集团有限公司更名（以下简称“随州产投集团”）为例，随州产投集团目前正在朝产投类平台深度转型，更名的目的是希望更加聚焦业务属性，加强投资产业、服务产业、培育产业的能力，加快项目投资，实现“二次创业”。临沂市国资委则在市国有企业改革深化提升暨党的建设工作会议上强调要积极推动“城投变产投”，以项目为核心，强化自身造血能力，加大招商引资力度，加快新质产业园建设，壮大特色优势产业。站在转变发展方式与经济转型的十字路口，不进则退，如何从依靠“土地财政”、大举基建投资的传统、粗放模式，转向立足区域产业高质量发展、注重运营管理的精细化发展模式，并避免数字转型、表面转型、激进转型来实现“真”转型？
这是一个最好的时代，习主席在2025年新年贺词中说道，“梦虽遥，追则能达；愿虽艰，持则可圆。在中国式现代化的新征程上，每一个人都是主角，每一份付出都弥足珍贵，每一束光芒都熠熠生辉”，指明了把宏伟目标变成美好现实的路径。城投面对涉滩之险、爬坡之艰、转型之难，多少风雨兼程的艰难跋涉，多少矢志不渝的勇毅笃行，都将汇聚成新时代中国昂扬奋进的洪流。
展望2025年，城投形式上“退平台”和声明“市场化经营主体”或将加速，实质上与地方政府信用解绑、转型为市场化经营主体是大势所趋。城投“退平台”和“市场化”殊途同归。
从形式上看，城投“退平台”主要为落实国家融资平台转型退出要求，通过国资委等政府网站或公司官网公告不再承担政府融资职能，以区县级平台为主，仅有小部分为发债企业；城投“市场化”经营则主要在债券募集说明书里面进行声明和承诺，以AA+地市级平台为主，具有较强的债券融资需求。从本质上看，一方面，城投“退平台”和“市场化”均在隐性债务“遏增化存”的基调下，强调与地方政府信用“脱钩”，通过业务转型或压降债务规模向市场传递良好发展预期，为拓宽融资渠道奠定基础；另一方面，根据“150号文”，退平台名单不晚于2027年6月末，城投“退平台”和“市场化”都是新增发债的必要而非充分条件，并不能作为成功转型的依据，能否发债仍需经过严格审批，城投着眼长期做到真转型仍然是重中之重。
展望2025年，本轮债务置换作为经济结构调整、动能转换的重要工具，反映出化债思路发生根本性转变，即从应急处置转向主动化解、从点状排雷转向整体除险、从防范风险转向兼顾发展，结合专项债券支持回收闲置存量土地、新增土地储备等增量财政政策，真正的完成由“化债中发展”转向“发展中化债”。
基于城投市场化主体和政策性抓手双重属性，城投债务结构与效率、期限与资金流面临错配，付息偿债压力和业务资金流紧绷甚至断裂并存。在坚持隐性债务“遏增化存”根本原则下，短期来看，预计地方政府和城投的发力点将从化债转移到轻装上阵谋发展、腾出空间惠民生上来；长久来看，推动在发展中解决债务问题才是破题关键。由近及远，着眼未来，城投如何将外在政策推力转化为内生发展动力，通过市场化转型重塑业务结构和管理体系，提升市场化融资能力与可持续经营能力，打造“造血”功能依然是城投高水平发展的重中之重。这就要求城投紧抓“发展中化债”的机遇，积极盘活存量资产，协调贷款展期置换，保持再融资渠道畅通，寻找新的利润增长点。
展望2025年，探索由“城投”向“产投”转型、由建设城市向产业赋能是适应新时代发展要求，实现高水平发展的重要方法。城投产业化转型短期内有利于突破名单制和发债指标限制，长期内有利于以产业高质量发展为核心驱动力，通过资本运作、资源整合和专业化运营等手段，为城市经济的持续发展注入新的动力。
面向十五五，预计城投将作为产业高质量发展助推器从“大投资”“大开发”转向市场化、产业化运营，在“产业数字化”和“数字产业化”两个方面持续与地方产业高质量发展深度绑定。产业数字化方面，通过引入大数据等赋能城市开发、投资、建设、运营以及水利、环境等公共基础设施传统产业，实现“产业数字化”升级；数字产业化方面，聚焦新质生产力，围绕数字化的经济、新能源新材料、先进装备制造、绿色低碳循环经济等领域，推动产业体系优化升级。
展望2025年，是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”（2026—2030年）谋篇布局之年，“十五五”规划处于承上启下的关键时期，做好“十五五”规划意义重大、责任重大。大道至简，实干为要，城望集团认为“十五五”规划重点是充足表现生存回归产业、发展回归利润、机制回归市场。
一是生存要回归产业。建议城司围绕做强主业深化改革，逐步优化国有企业产业布局，在保持主业合理规模的基础上，聚焦主责主业，优化产业布局，加强开放合作，做到有进有退、有所为有所不为。有序推动“一业一企、一企一业”，做精做深做强主业，坚决退出非主业、非优势业务和低效无效资产，不断的提高核心竞争力。
二是发展要回归利润。一方面，传承不守旧，综合244家市场化经营城司的市场化经营业务来看，可从房地产销售开发、资产租赁、工程项目施工、贸易等经营性业务入手；另一方面，创新不忘本，在不踩“新增隐性债务”的红线下，重塑土地整理开发、棚户区改造、保障性住房建设、公用事业等传统城投业务的模式，积极探索市场化经营模式，从传统城投业务挖掘市场化收入来源，推动实现“城投类收入占比≤30%”。
三是机制要回归市场。建议城司增强市场意识、效益意识，瞄准行业先进，加快市场化转型，建立有机互动、协同高效的运行机制。着力打造现代化企业，规范公司治理运行，深化三项制度改革，构建新型经营责任制，推动国有企业真正按市场化方式运营。在此基础上着力抓好提质增效，向市场要效益，向管理要效益，向人才要效益，向创新要效益，努力实现质量更高、效益更好、结构更优的发展。
展望2025年，数据场景挖掘方面，除公交、供暖、供水、交通等公共事业数据外，智慧停车、智慧医疗、智慧农业、文化旅游等领域有望成为城投数据资产入表的“掘金”高地；数据资产融资方面，除质押数据资产获得贷款外，随着数据资产在应用场景价值的挖掘和可预期的持续收益形成，未来数据资产融资渠道将进一步拓展。
截至2024年末，全国数据资产融资规模为13.9亿元，其中地方政府的平台公司融资金额为7.5亿元，占比53.63%，并且伴随着地方政府大数据局建设热潮，浙江、江苏、江西、湖北等省均已组建省级数字产业主体。城投数据资产入表探索加速，公用事业、交通运输、政务数据成为城司重点跑步进场领域。数据资产入表有助于城司从传统的城市建设和运营模式向数字化、信息化转型，这与当前推动的智慧城市和数字化的经济发展的策略相契合。要求城投以促进城司数据资产“变现”为主线，以数据资产“入表”为核心，融合数据应用场景，从数据入表、数据产品交易、数据资产融资和数据赋能企业降本增效等角度探索城司的数据“变现”模式，积极地推进数据资源化、资源产品化、产品资产化。让沉睡在成本端的数据走向资产端，不仅是顺应时代发展的需要，更是实现城投转型和高水平发展的关键。
展望2025年，是新一轮国有企业改革深化提升行动的收官之年，新一轮紧密围绕中央经济工作会议的国企改革方案将加速谋划和出台，下一步将持续聚焦重点难点，进一步健全企业科学技术创新体制机制，优化布局推动构建现代化产业体系，完善中国特色现代公司治理，深化市场化经营机制改革，完善国资国企管理监督体制机制。
根据中央经济工作会议关于高质量完成国有企业改革深化提升行动的重要部署，结合城投国企和市场双重属性，实施深化提升最重要的包含两个方面：一方面功能使命性任务，包括优化国有经济布局，更好促进现代化产业体系建设，强化重点领域保障，更好支撑国家战略安全等；另一方面是体制机制性任务，包括围绕主责主业进一步加大市场化整合重组力度，加强完善中国特色国有企业现代公司治理和市场化运营机制等。
展望2025年，考虑“一揽子化债”政策的持续性和稳定能力，以及“发展中化债”有关政策的持续释放，普通融资平台或已“退平台”但未实现“真转型”的城司，其融资权限仍受较大限制。
随着城投融资监管政策边际收紧，城投加快“退平台”（退出政府融资平台名单或不再承担政府融资职能）和“市场化”（在债券募集书声明自身转型为“市场化经营主体”）进程。据统计，各地声明“市场化经营主体”的城司作为转型发展“排头兵”，申报发行产业债的数量显著增加，但是被认定为转型成功而获批发行产业债的相对较少。原因主要在于对“真转型”的界定不一，例如转型定位、造血能力、化债能力和资金平衡等，或未满足发行产业债的相关条件（例如“335”指标）。考虑多数首发债主体并非近两年新成立的主体，多采用在原发债平台上架设新平台作为母公司发债和在原发债平台下重组一家新的发债主体模式，在“退平台”趋势下，实现退平台但尚未转型成功的城投，融资将较大依赖于“134”号文（强调地方政府在一定时期内，原则上不少于1年，仍有“退后管理”责任）等后续政策影响；实现退平台且转型成功的城投（产投），除所处区域大环境、资源禀赋、盈利能力等因素外，融资将更依赖自身信用实力。
展望2025年，随着从“一揽子化债”慢慢地过渡到“隐债置换”，债务置换不仅有利于地方政府逐步缓释偿债压力，更有助于优化城司的债务结构、缩小信用利差，城司提升主体信用评级有望迎来改善窗口期。从中长期来看，不一样的地区、不同资质的城投信用分化将更为显著，高信用评级将更倾向于以产业为导向的“市场化企业”。
2024年以来，地市级和区县级城司对提升主体信用评级趋之若鹜，甚至部分区域采取“以市带县”的方式来打造高信用评级的主体。例如鄂尔多斯城投集团致力于打造“信用矩阵”，董事长李晓东接受媒体采访时表示，“我们通过组建国控集团来打造AAA评级，未来通过打造更多的AAA级和AA+级，来提升平台的融资能力。”此外，部分地方政府和国有企业提出了明确的AA、AA+、AAA的评级目标。当前融资环境下，提升主体信用评级不仅是为满足发债要求，降低发债成本，更是修复区域信用和改善市场预期的重要手段。主体信用评级作为映照城投转型发展成效的一面镜子，本质上是转型发展进程中的手段而非目的，这就要求城司以“真转型”为目标，重构资产、业务、收入、利润和管理体系，逐步提升市场化、实体化、规范化管理上的水准，防止“整而不合”、“集而不团”等“美化”报表现象。
展望2025年，随着修订后的《中华人民共和国公司法》（以下简称“新公司法”）正式实施，城投需结合自己的功能定位、主营业务、市场环境，尤其统筹结合国资监督管理要求，将新公司法的法律框架和一般性约束转化为内部规章制度和治理机制，健全和完善具有中国特色的国有企业治理结构和体制机制。
新公司法对于国家出资公司合规环境及合规要求产生重大影响。新《公司法》第177条规定：“国家出资公司应当依法建立健全内部监督管理和风险控制制度，加强内部合规管理。”从法律层面上对国有企业合规管理制度的体系建设与完善进行了规定，合规管理不再是有和无的问题，而是何时做和怎么做的问题。要求将合规管理深度融入公司治理结构，结合《中央企业合规管理办法》及其他关于国企合规的要求，将合规管理嵌入业务工作全流程各环节，从完善党组织前置决策研究机制、关注认缴出资额5年内缴足、职工参与公司治理、董事和高级管理人员责任强化、法定代表人权限规则、可在特定情形下不设监事会、两会及经理层法定职责调整等方面逐步建立健全内部合规治理机制。
展望2025年，根据二十届三中全会决定中“深化投资审批制度改革，完善激发社会资本投资活力和促进投资落地机制，形成市场主导的有效投资内生增长机制”等要求，此前高度依赖政府税收、奖补等政策的招商模式将进一步转变发展方式与经济转型，城投如何打好产业链招商、以商招商、资本招商“组合拳”对于招商引资至关重要。
随着国务院办公厅《关于规范招商引资行为促进招商引资高水平发展若干措施的通知》（〔2024〕28号）以及国务院《公平竞争审查条例》（国令783号）落地实施，中央层面开始整顿地方招商引资中的无效“内卷式”招商，明确限制依靠“税收优惠”、“奖补招商”、“土地招商”等形式的传统招商模式。一方面，招商优惠政策开始整顿和转变方向，甚至向前追溯追讨已发放的补贴和税收返还；另一方面，各地积极探索“资本招商”、“产业链招商”、“基金+园区+产业链”等模式，政府引导基金成为区县招商的重要抓手。这在某种程度上预示着招商行为不再是单一的政府或国企行为，而是涉及地方政府、国有企业甚至是园区的市场化行为。要求城司从“筑巢引凤”转为“以资引凤”，以企业的思维来理解企业、帮企业、引入企业，例如潍坊金控集团“基金跟着项目走，对症下药，靶向投资”，形成适合自身的新招商引资机制和投资模式。
2024年，城投行业在债务化解和转型发展重压下步履蹒跚，负重前行。世界潮流，浩浩荡荡，无论是深陷转型发展囹圄的城投，还是逐步走上产业化、市场化经营正轨的城投，依旧前路漫漫，挑战重重。经此数年，面对复杂严峻的外部环境，城投行业同样展现出强大的韧性、潜力和活力。
审度时宜，虑定而动，天下无不可为之事。历史从不等待一切犹豫者、观望者、懈怠者、软弱者。只有与历史同步伐、与时代共命运的人，才能赢得光明的未来。2025年，城望集团也将继续秉承“慎终如始则无败事”的精神，勇立城投转型发展的潮头，把准“时”与“势”，提升“质”与“效”，积极助推各地城司成为城市发展的建设者、公用事业的保障者、产业高质量发展奋楫者、市场大潮的搏击者。返回搜狐，查看更加多